文╱李建兴

自从一年半前台北市长柯文哲上任后，决定要好好“处理一下”让他再也看不下去的大巨蛋后，整件事，就像一出演不完的八点档。每隔一阵子，双方就隔空互扛。

6月8日，柯文哲对远雄下了最后通牒，要求对方在7月8日前，得明确回复市府的质疑，还得在9月8日前改善完毕，不然就终止契约：“我已经打定主意，就是这样！”

面对柯文哲的“铁血”，远雄似乎“呒咧惊”（台语：没在怕）。事隔不到一周，6月14日，远雄就大手笔在四大报头版刊登半版广告，以“保证全球最安全美好大巨蛋”为题，洋洋洒洒列出三大主张、12项诉求，矛头对准柯市府。

广告批判柯市府的用辞尖锐，令人直冒冷汗，“柯市长为个人政治目的不择手段，对远雄无情打压，使大巨蛋成为牺牲品。”“柯市府的荒唐行径无疑贻笑国际！”“太多的政治与算计埋没了属于台湾建筑界最顶尖的专业，……台湾只剩政治斗争？”

即使到了7月5日，远雄总算回复了台北市政府，柯市府不满意，重批远雄没解决诚意。

火上加油后，远雄按捺了一星期，13日则由董事长赵藤雄亲自领军，准备了长达34页的简报档，并宣称以“无时间限制”“让媒体问到饱”的形式，更犀利地回击！

事情演变至今，最令人担心的是，一旦双方各不退让，大巨蛋解约后，面临的将是十年起跳的诉讼期，到时候已锈蚀到不可能再盖的地步。要拆，巨蛋采用的是举世无双的张力环结构，没有20亿是拆不掉的，拆除费和诉讼的损失，又要全民埋单。

但整件事更深远的后遗症是，官民互信完全瓦解，让BOT全面污名化，致使国内的公共建设没有民间敢接。

原是官商民三赢良政 到台湾全变调

因此，当我们紧盯著大巨蛋剧情发展时，其实全案带来的当头棒喝，更应当成是政府、企业和全民在面对BOT案时的一本活教材，尤其是向来强调沟通、解决问题的小英政府，不能不知道的台湾老问题。

所谓BOT，是Build（兴建）、Operate（营运）、Transfer（移转）的缩写，意思是政府为推动民间参与公共工程及建设，给民间一定时间的经营特许权，届满后（通常50年），再将全部营运及资产无条件归还给政府。这个在1984年由土耳其创新的“官民合作、一起作建设”的模式，已风行全球，衍生出OT、BOO、BT、联合开发等多种模式。

身为地球村一员，台湾也在1994年公布实施了“奖励民间参与交通建设条例”，成为BOT法源的滥觞，自此进入了BOT时代。

进化到2000年，政府又公布了“促进民间参与公共建设法”（简称促参法），将相关法令集成、精进，从此台湾公共建设即疯狂地采用BOT模式。

诚如电影《海角七号》中，由马如龙饰演的恒春镇民代表主席经典台词：“土地要BOT、山也BOT，连海也要给我BOT！”只是，原本借重民间效率和资金，共创百姓福祉的良政，到了台湾，却因为以下致命错误，一切变了调。

致命错误1：没坚守住公益底限 落人口实

首先，政府一开始就没搞清楚BOT的原意！

其实欧美实施BOT时，相当重视“公益性”，台湾的“促参法”也提到，“本法所称公共建设，指下列‘供公众使用或促进公共利益之建设’……”。包括交通建设及共同管道；环境污染防治设施；污水下水道、自来水及水利设施；卫生医疗设施；社会及劳工福利设施；文教设施；观光游憩重大设施；电业设施及公用气体燃料设施；运动设施；公园绿地设施；重大工业、商业及科技设施；新市镇开发，以及农业设施等13项。

问题来了，相对于国外，台湾对“公益”认定得很宽，连观光游憩都包含其中。

虽然，法令中强调，上述13项得再检视是不是符合公益，但偏偏许多行政机关，为了端出政绩，就滥用BOT，用极松散的角度解读“促参法”。

对此，环保署副署长詹顺贵就对于促参法所列举的“观光游憩重大设施”，就不怎么认同。他曾经对媒体说，这项目，很多都是想圈占山海美景公共财的饭店旅馆、度假村，不乏以营利为目的，这与“供民众使用或促进公共利益”有何关系？

再以高铁来说，原本应该被定位为城际间快速的运具，但台湾高铁却为了解决财务困窘，以“新市镇开发”为手段，弥补自筹资金的不足，将部分车站设在偏远地区。

但对全民来说，为了进出地处偏远的场站，还得换乘，既不省时，又不节能，让原本盖高铁的公共美意，遭到扭曲。

国发会副主委龚明鑫也曾公开评论过台北市几个BOT案，他表示，BOT最初的精神，应是将公共需求做到最好，而不是商业利益撑到最大，但台北市几个BOT，盖完后到底可以提供多少公共利益？尤其在精华区，商场等非主体部分一定会赚钱，但超额利润容易产生争议或弊端。

“一旦公共利益比较小，商业利益却放到非常大，就牵涉利益分配的问题，很多BOT案的土地是政府征收来的，分配利益必须更小心！”龚明鑫一语道破台湾BOT惹人非议的症结。

致命错误2：把民间参与当免钱政绩工具

没坚守好公益的底限外，政府机关对BOT，也存有不实际的期待，痴心妄想把BOT当成政府免费建设，甚至卸责的工具。

2000年“促参法”起跑后，中央政府为了拚业绩，强令各部会推动BOT，并打考绩。于是，为促参而促参的情形就陆续出现了，还一个比一个大。甚至台湾还出现与英法海底隧道并列为世界最大的BOT案：台湾高铁。

根据公共工程委员会统计，自2002年开始有了促参案件，当年只有8件，到了2006达到最高峰，为185件，而签约金额由6亿，成长到683亿元。

总计，在2002起至2015年，台湾就一共执行了1355个BOT，总金额达1兆1466亿元。

淡江大学运输管理系教授张胜雄感叹地说：“自高铁以降，政府上上下下似乎都以BOT为解决公共建设的不二法门，突显政府预算不足！”

更要不得的是，部分行政机关还想把BOT当赚钱工具。事实上，促参的原意，是让经济效益较低的基础公共建设，得以顺利进行，但政府却很惯性地把促进经济发展、增加地方就业……当成主要目的，甚至还想从BOT回收利润。“政府做BOT，是要省钱做建设，而不是要赚钱，更不要想著跟人家拿钱！”一位经济学者忿忿地说。

就在“又要马儿跑、又要马儿不吃草”的扭曲观念下，各级政府常常急就章地推BOT，却出现不少案子跑到一半，才发现厂商根本“钱不够用”，于是头洗到一半的政府，非但没办法分到一杯羹，还常常要补洞。

“说穿了，这就是帮厂商擦屁股！”一位学者愤慨地指出两大“救火”的方法：一是放大营业用的附属设施，让厂商来打平亏损；二是，政府直接帮厂商筹钱。

致命错误3：协商机制不完全 又缺财务评估能力

“怪只怪，政府在和厂商合约签定前的议约，没有做足功课！”学者说。一位曾多次接手BOT的官员，就以这次争议最大的大巨蛋权利金来说，认为：“BOT需不需要权利金？‘因案制宜’，得看最初的招商背景和议约的结果。”

据了解，高雄巨蛋兴建之初，地点为不毛之地，因此市府招标时，考量厂商难以自偿，的确采零权利金。反观台北大巨蛋，由于位处精华地段，招商时则是无开发权利金，但有营运权利金（由申请人自行提出，按每年营业收入百分比计收），只是后来则经过十次的议约，达成零营运权利金的共识。据说当时，台北市前财政局长李述德就认为：“都结了婚了，别为聘金、嫁妆卡在那边！” 偏偏十年后接手的柯文哲无法认同，认定是前市府放水。

到底，是前市府颟顸，议出了一个对台北市极为不利的“弱势合约”？还是柯市府太计较聘金，污蔑了前朝和远雄？专家认为；“BOT并没限制合约不能协商、更改，但得要看变更合不合理？”

议约到底合不合理？可以留待社会公评及司法调查，但这倒突显了当下对于BOT合约的协商机制，还没建构完全，才会徒生争议。

依过去的经验，投资者通常为了得标，会以政府零出资来讨好政府，偏偏政府又缺乏财务审核能力，没办法看得出财务计划的破绽，只能在得标后任由得标者在事后不断追加预算，甚至被迫背书。

1997年，高铁BOT案投标，当时政府就贪图“台湾高铁团队”所开的条件——零补贴，就迳行决标，导致一连串的灾难。

有学者批评，台湾高铁团队那时根本没了解，“银行法”对单一客户的抵押贷款额度，不能超过银行净值15％，导致后来真正要向银行借钱时，处处卡关。等拖到1999年，都快要废标了，政府担心政治风险，居然开了一扇方便之门来救火，破例让台湾高铁融资案不受“银行法”规范，还允诺一旦厂商无法偿还贷款时，会买回台湾高铁。

另外，台湾高铁五大股东，原本承诺投资500亿元，后来看局势不对只投入295亿元，就不再拿钱出来，政府只好出面收烂摊，政府相关单位就陆续补入381亿元。结果原先的“政府零补贴”，变成政府不但要投资，还要保证银行贷款，如今政府已经占台湾高铁投资总额的61％，完全丧失了BOT的精神。

通盘检讨 抢救BOT＞做好财务评估、厘清观念

其实，联合国工业发展组织，就曾列出16项BOT案成功的关键因素，其中明白指出须有稳健的政经环境、政府高度支持及承诺、属政府优先推动之基础建设、完整稳健的法律制度，以及政府与民间双方应努力追求双赢等。

专家建议，政府未来面对BOT时，应该多做功课，做好财务评估，不能单凭投标者送来的计划书判断，状况外地让厂商予取予求。换言之，目前台湾BOT案，不应该只由公共工程委员会审核资料，也应由具备财政专业的财政部、审计部会审。

另外，现行BOT案往往是由投资团队书面写财务计划，融资银行并没一开始就介入，但是，最大的出资者是银行，一旦标后资金出问题，倒楣的也是银行，融资银行应及早介入。

学者也建议，政府高层要认清促参的本质，切勿再将之列为政绩管考，更不能将之作为要求各部会或地方政府自筹财源的政策工具，否则，只会继续陷入为了BOT而BOT，政府、企业与全民皆输的荒谬结果！

【本文摘自远见杂志8月号；更多文章请上远见杂志官网】
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