文／彭杏珠
苗栗县爆发财政危机，让全民正视地方债务风险。《远见》今年再度盘点各县市财务状况，到底有哪些面临红色警戒？自从今年7月苗栗县又爆发“付不出薪水”的财政危机后，地方债务再度成为焦点。《远见杂志》2012年7月曾进行“22县市债务总体检”，至今满三年，到底这些日子以来，地方债务是慢慢止血，还是步入更危险边缘？

答案，有悲观，也有乐观。如果看22县市债务总额，是悲观的。2012年长短期加自偿性债务为1兆476亿元，到今年6月底则是1兆1998亿元（预算数），增加超过1500亿。但稍感安慰的是，成长幅度已趋缓，从2013年的6％，降到今年的3.66％。

11县市人均负债增加
资产、创税能力是关键
在全民重视地方债的此刻，《远见》再次盘点各县市债务。根据财政部统计到今年6月底的资料，与《远见》2012年的调查相比，依旧维持零负债的是金门县与连江县，人均负债增加的有11县市，但有9县市减少。

人均负债前四位排名则不变，第一名是高雄市，债务余额扩大至2540亿元，每位市民负担增加1.27万元为9.14万。其次是苗栗县7万元，微降2000元、台北市5.2万元，减少1.22万、宜兰县5.01万，微减2200元。

面对负债规模是否偏高的疑虑，高雄市财政局长简振澄解释，有人拿高雄市跟苗栗县比，说高雄比苗栗严重，“其实杂货店怎么比台积电？”他认为，不能只看绝对值，高雄市还有500多亿举债空间，每年举债额度都控制在债限九成内，且逐年下降，从2011年的166亿降至今年的115亿。

“我敢保证陈菊市长2018年卸任前，财务绝对很稳健，”简振澄说，还会有200亿～300亿的举债空间留给下一任。其实负债并不可怕，重要的是有没有足够资产与偿债能力。中兴大学国家政策与公共事务研究所教授李长晏指出，将人均负债和偿债能力的指标一起看，较为客观。

离岛、农业县市 自筹财源较不易

检视地方财政可以从扣除补助及协助收入的自有财源，与扣除中央统筹分配款后的自筹财源，来了解地方的创税与偿债能力。

根据102年度的资料显示，在自有财源部分，拥有金门高粱酒的金门县，一马当先，自有财源占岁出比高达94％。其次是工商大县桃园县（81％）、台北市屈居第三（79％）。
自筹财源占岁出比排名也跟自有财源呈正相关，前九名顺位一致。

一般而言，自筹财源占比超过50％，表示偿债能力相对强。长期受益金酒稳定获利的金门县，再度排名第一（占比83％），是财务稳健、令人羡慕的城市。

倒数几名都是离岛跟农业县市，连江县跟澎湖县是难兄难弟，连江县自有财源占比21％，自筹财源占比更降到11％，澎湖县分别是27％、10％。

苗栗预算浮编严重 导致债务比破表

另外，检视地方财政的重要指标还有财政纪律。近几年苗栗县债务大增的原因就是浮编总预算，扩大举债空间，导致债务比破表。

根据2013年修正的“公债法”规定，累计一年以上债务上限从45％，调高为当年度岁出（加上过去的保留款）的50％。

直辖市跟其他县市的计算方式不同，一年以上债限，是采取前三年全国GDP平均值的百分比，且六都的百分比都不同，以今年为例，台北市是2.57％、高雄市1.92％、新北市0.96％、台中市0.84％、台南市0.69％、桃园市0.67％。

一年以下债务上限，全国22县市均为当年度岁出总额的30％。而只要一年以上债务比，达到债限九成，就被列为预警对象。

累计至今年6月底，一年以上的债务比，全国共有苗栗、宜兰二县市超限；云林县、南投县、屏东县、嘉义县四县市，面临债务破表危机。

相比其他县市，拥有较多统筹分配款与创税能力的六都，财政相对健全，长短期债务比都未达预警标准。累计一年以上债务比，距离举债上限仍有一段距离，例如桃园市还有83％的举债空间，台北市也有65％的借款额度，高雄市距离债务上限较近，剩下21.35％。

其余16县市，长短债双双破表的有苗栗县、宜兰县，苗栗一年以上债务比达67.59％，宜兰是63.91％。

为何这两个县市超限这么多？本次调查发现，债务比超限原因跟过去不尽相同。近几年来中央比过去更加强监督，要求县市“核实”编列预算，因为岁出缩水，才导致债务比提高，并非实质债务增加所致。

以苗栗县为例，今年6月底一年以上累计债务231亿元，从100年度被纠正后，总债务已减少，但债务比反而攀升。

原因是100年度时，县府为增加举债额度，扩大岁出预算为411亿，当年度举借一年以上债务111亿，未满一年债务103亿，共计214亿，后被纠正核实编列预算，造成104年度岁出规模降为239亿元，分母（岁出预算）缩水，分子（债务余额）仍相同，才导致百分比增高。

宜兰债限破表，也是核实编列预算所致。除苗栗、宜兰外，云林县债务比也达满水位（49.52％），已到无钱可借的困境，另外逼近债限的有南投县（46.79％）、屏东县（46.6％）、嘉义县（46.14％）。

新官上任无米炊
健全财政刻不容缓

去年底新任县市长无不感受到“无米炊”的窘境，不仅借贷空间有限，还须提偿债计划，堪称艰困。如云林县长李进勇接任时，债务比已高达47.4％；屏东县长潘孟安接棒时，债务比也达到44.27％。“既然要选地方首长，就要概括承受，好坏都要承担下来，”台北大学公共行政暨政策系副教授张育哲说。

以新竹县为例，今年债务比增至44.67％，主因是县长邱镜淳2009年底接任后核实编列预算，导致岁出规模缩水，债务比增加，“连中央的补助款都必须拿到文号，才敢编到岁入，”新竹县财政处长黄国峰说，前任县长调借区段征收基金158亿元，四年来已偿还94亿元，且每年都确实执行还本1％，只是外界看不到，因为基金不列入公债。

张花冠上任嘉义县长五年来，嘉义县一年以上债务比攀升至46.14％，她表示，主要是中央未能核实拨补，导致每年财务缺口达30亿，只能仰赖举债弭平，导致债务逐年增加。目前除人事费等法定支出外，其余县款均以冻结1.5成为原则，每年强制还本均超过1％以上。

南投县长林明溱上任才半年，债务比从40.25％增至46.79％，也跟岁出规模缩水有关，导致债务比升高。财政处长许玉铃说，半年内长短债已还10亿元，其中1.4亿是长债部分，不仅提前，且超过还本1％的规定。

云林县不仅债务满水位，月前也被传出发不出薪水，其实债务比攀升原因跟南投一样，今年元月已减债3.5亿，却因104年度岁出预算减少近24.43亿，债务比不减反增至49.52％。

云林县财政处长洪仁声表示，农业县连自有财源都不足以支应人事费，长期以来仅能以举债筹措财源，导致债务逐年增加，今年初就预估今年10月将发生调度问题，因此3月提出三年财政改善计划，现在才能顺利运作、发放薪水。

屏东县的债务比也高达46.6％。财政处副处长陈玲琴解释，因为岁出保留款减少所致（分母缩水），不是因为借款，县长潘孟安上台半年，已还债2.44亿元，超过年底还本1％的规定。

经过苗栗县发不出薪水的财政危机后，今年9月起，财政部开始加强控管，已将22个县市分成四级，按月监督管控，且强制还本1％。第一级就是债务比超限的苗栗县、宜兰县。其中苗栗县的情况最严重，因为岁入岁出短绌，除控制债务不再增加外，很难偿还债务。

全民一起监督 避免首长乱花钱

宜兰县尽管债务比破表，却是财政部眼中的模范生，概括承受以前的债务，并履行偿债计划，债务逐渐减少。今年6月人均债务已从2012年4月的5.23万微降至5.01万元。在一毛钱都借不到的情形下，从2011年元月迄今，宜兰还了16.96亿元。

被列为第二级债限比达到九成以上的，则是云林县、南投县、屏东县、嘉义县。其他被分为第三级、第四级的县市，尽管有些债务比很低、甚至为零，财政部还是会按月审核其公债概况，关注债务变化趋势。

只要达到债限比九成以上（一至二级）的县市，都被要求提出债务改善计划及时程表。财政部国库署署长阮清华指出，中央、地方是一体的，任何县市出问题，都非国家之福。中央透过分级监督机制，借此健全地方财政。

目前宜兰县、新竹县已被主计总处当成财政绩效进步的案例。南投、屏东、云林虽然债务比逼近上限，但三位县长去年底上台至今年6月底，债务分别缩水15亿、28亿、15亿。绩效最高的是基隆市，半年减债17亿，债务比降至债限九成以下。显见只要首长愿意承担，财政就能逐渐健全。

其实，地方债务会增加，都是岁入不足、岁出不节制所造成，例如地方政府可以调高地价税、住屋税以增加财源，但多数首长为竞选连任，不愿意加税，如果岁出再不撙节，例如举办放烟火、演唱会等一次性活动，财政更易出问题。

台湾的地方债务早已是全民的历史共业。李长晏建议制订地方的“破产法”，否则县市首长们无所畏惧。最好是唤醒公民自觉自省能力，共同监督地方的财政，终究人民才是对抗统治者最有力的武器。

除了帐面数字 还有看不见的危机
地方潜藏负债 竟高达6兆1682亿

看到6兆1682亿这个数字，你可能很难具象化，到底这是多少钱？

其实，这相当于2014年台湾GDP的2／5，刚好是2015年中央岁出总预算的3.2倍。若以千元的新台币大钞堆叠起来，约有1373.76栋台北101大楼那麽高，等同台湾50％的外汇存底。

这个庞大的数字到底是什么？它正是目前全国22县市（含乡镇市）的负债总额，也是全民必须面对的真相。

台北市潜藏负债1465亿 高居全国之冠

其实近年来，各界关注地方债务时，仅限于财政部所列管的长短期公共债务，截至今年6月底加上自偿性负债，共为1兆1998亿元（预算数）。若加上大家忽略的潜藏性负债，地方负债实已高达6兆1682亿余元。

潜藏性债务主要是哪些呢？包括旧制军公教人员退休金（含乡镇市）、公务人员退休抚恤金（含乡镇市）、积欠劳健保及就业保险等保险费补助款、退休公教人员优惠存款（18％）的差额利息、县市向特定用途专户存款或基金调借的资金，还有向中央或其他机关的调借，以及其他等项目，共计4兆9684 亿余元。

其中，占比最高的是旧制军公教人员退休金（3 兆1573 亿余元，63.55％），再来是公务人员退休抚恤金1兆5113 亿余元（30.42％）。这是政府估算从现在至民国129年（公务员部分）、130年（教师部分）所须支付的退休抚恤费用。

扣除最大宗的两笔负债，县市还有潜藏负债2998 亿余元，以台北市的1465亿余元最高，包含积欠劳健保及就业保险等保险费补助款376亿余元。其次是高雄市的666亿6110万余元，主要也是积欠劳健保及就业保险等保险费补助款（377亿余元），第三名桃园县共计132亿余元，是向特定用途专户存款或基金调借的负债。

另外，潜藏负债超过100亿元以上者，依序有新竹县、新北市、台南市。以目前地方债务逐年增加的趋势，再加上不断累计的潜藏负债，地方财政将更为困窘，这都是全民要面对的真相。

为何地方政府会有这么庞大的债务，《远见》遍访熟悉地方治理的学者、官员、地方政治人物，共归纳出八大祸因。

分别是一、五道关卡的监督机制失灵；二、大量闲置的蚊子馆建设；三、讨好选民的社福支票；四、全民低纳税却又想拥有高福利；五、议会与地方首长的利益共生结构；六、约聘雇及临时人员加大财政负担；七、人事成本支出庞大，造成财政僵化，以及八、中央、地方岁收分配不均，也是助长债务增加的一分子。

其实从2012年7月10日起，22县市的长短债务已无所遁形，财政部、各县市每月都会公布在网站。不过多数人对这个挂在墙壁上的“债务钟”很无感，因为并没有要县市民立即掏出钱还债，而会上网查看、关心的更是少数。

最近苗栗县政府意外掀开财政恶化的“潘朵拉盒子”，才让外界警觉到地方债务的严重性。庞大的债务宛如土石流，正在冲垮台湾未来，希望从此刻起，民众能提高对健全财政的重视，遏止地方财政继续失控！

【本文摘自远见杂志9月号；更多文章请上远见杂志官网】
【立即购买远见杂志9月号】

更多评论：草根影响力新视野