文╱彭杏珠

2015年联合国《世界投资报告》指出，台湾外人投资在全球211个国家与地区，排名倒数第五。不仅外商不捧场，连自家人也兴趣缺缺，今年第一季民间投资成长率为负0.14％。

其实，近十年来，台湾大型投资案几乎销声匿迹。从环评申请件数可看出端倪，近20年来符合认定标准应送环保署审查的案件不断下滑，从1999年最高峰的86件，降至去年的10件。

2015年就有位台商买了几公顷土地，预备投资数十亿精密机械业。当他听到朋友的环评案拖延十年，最后诉讼缠身、形象受损，投资付诸一炬时，“我吓都吓死了，还敢投资？”他随即转往海外设厂。

这十年来，类似案例不断增加，为何想在台湾投资变得如此困难？

令人却步的原因很多，但核心都不脱“环境影响评估”，其中环评法早被不少开发单位视为台湾前三大恶法之一。

环评法自1994年正式实施以来，对保护台湾的生态环境与不同族群的权益，确实发挥效益。但22年后的今天，为何开发单位谈“环评”均色变呢？

关键问题1〉审查项目无止尽 涉及生态更遥遥无期

首先，环评似乎被无限扩张，开发单位永远有做不完的评估，项目包山包海。

根据规定，环评调查及进一步评估要做的项目，除地形、地质、土壤、水文、空气品质外，还包括生态、景观、社会经济及文化议题等。甚至若预定地在海边、偏乡，连渔业权补偿，迁村的补偿及辅导就业等都被列入，而这些议题又常成抗争焦点，导致重大审查案一审就是好几年。

遇到争议性或重大开发案，第一阶段环评不够，还要进入第二阶段环评，审查项目更是无止尽。

一位从事环评的工程师说，每开完一次会，题目就会不断延伸，从一个变成10个、100个，甚至200个。

以六轻四期扩厂计划为例，每日需新增近10万吨水。光为这10万吨水，六轻共提出三种解决方式，第一种是引用伏流水，经济部认定伏流水是地上水可使用，但部分民众坚持伏流水是地下水，不能使用。

第二种是回收农业用过的水，再处理运用。好不容易花三年，找齐散落海内外的140几位地主盖章同意，送到云林县政府审查，最后的决议是：做海水淡化吧。六轻因此开始兴建台湾第一座大规模海水淡化厂。

另外，只要跟生态扯上边，审查时间便遥遥无期。有一个交流道已审十次还不能通过，因民众担心影响候鸟、蝴蝶飞行，公路局不断闪躲、更改路线，至今还躺在环保署。

因为生态议题而延长审查时间的，除国光石化最有名的中华白海豚外，还有蝼蛄虾。

20年前政府开发彰滨工业区时，当地有特殊的蝼蛄虾（台语称虾猴），民众担心会影响生长，要求开辟保育区，最后划出长1020公尺、宽120公尺的区域。

按环保署规定，开发单位每季都要追踪提交保育成果，至今已有20年。如发现数量减少，还要请专家调查原因、写检讨报告。

现在，民众只要到鹿港天后宫庙口逛一圈后，就会发现两旁海产店的展售架上，满满排列著红澄澄的蝼蛄虾。“政府不禁止民众捕捉，还当成地方美食，但却要我们保育，数量变少，还要检讨原因，”参与追踪的人批评，政府是否有两套标准？

委员不是通才 专业项目应分工

福海风力发电公司副理王泷就表示，只要碰到一个单位有意见，就要再开一次会，重复回答同样问题，“风电虽是再生能源，光计划说明书就印不完，一本报告一印就几百页，一次会议要印40至50本，都不知道要砍几棵树！”

遇到类似国光石化等民众关切的案件，每次会议都要印制厚厚的说明资料，最后报告更达上千页，光印制100本的费用就超过10万元。

曾任审查委员10几年的台科大化工系讲座教授顾洋指出，环评不应什么都要委员审查，委员哪能样样精通？例如健康风险评估应该交给卫福部处理，“不然土地、水、电、生态、文化都要三关、五关审查，业者太痛苦，委员也很痛苦。”他指出，审查项目太广太多这一点，最需要修改。

关键问题2〉审查标准不明确 缺公正数据常惹议

除调查项目无限扩张，审查也没有明确标准。

尽管环评法规定审查会议、环评大会以不超过三次为原则，但不少案子三次根本审不完，如遇争议项目，还要开专家会议。“地质、海域、植物、动物……，各种会议多到令人难以想像，”一位工程师说，有一个案子两年内就开20几次会。

由于环评审查的都是未实际发生的事项，须透过仿真试算推估，环保署虽有几种试算程序，却久未更新，导致民众常引用一些学者说法，由于缺乏公正客观的数据，常惹争议。例如某开发案，有教授试算结果会死4260人，与业主委托的学者仿真结果落差太大，吵来吵去，难有定论。

台大环工所名誉教授郑福田建议，环保署应统一规定几种国际模式，所有环评都适用，方能终结“莫衷一是”的困境。

美丽湾渡假村副经理朱膺州的亲身经验是，环评标准从严不是坏事，业者也乐意遵守。但到底饭店的水要处理到什么程度才达标准？都用三级薄膜处理到几乎可以喝了，这样够不够？有明确可依循的标准，业者会自行评估，如成本过高或无法执行，自然会放弃，不用浪费审查的社会成本。

关键问题3〉主管机关弃守职责 环保署变挡箭牌

由于环评法的关系，目的事业主管机关经常弃守职责，让环保署变成各部会的挡箭牌。

通常环保署召开审查会议时，都会邀请相关部会出席，各单位都会提问，并要求业者解决。但有业主指出，曾事先行文询问主管机关的意见，等到开审查会时，出席代表竟然说不行，意见前后不一，令人错愕。

且多数部会出席会议，只丢问题却未能站在主管机关立场协助解决。以离岸风力发电场为例，针对渔业权补偿，有渔会不履行先前跟业者的协议，想改成每度电回馈0.5元当补偿金，以新政府预计发电400万瓩计算，20年就是1600亿元。

“我们都跟渔业署反应了，希望政府能统一处理，至今没有消息，”所有选址在彰化海域的风电业者都很急。

还有业者遇到“水下文化资产保存法”“海岸管理法”问题，尽管施行细则还未出炉，文化、内政部在审查会已要求业主做水下文物的相关调查。

环保署只针对环境 才能做好审查

环保署前署长沈世宏的亲身经历是，各部会习惯将自身业务丢给环保署，让环保署“公亲变事主，里外不是人”。

连台湾环保联盟台东分会理事长刘?锡都认为，应将社会、经济、文化等议题独立出去，环保署只针对环境部分审查，不该扛这么大责任。

当所有问题都丢到环保署，必会拖延时间，所以沈世宏任内推动修法，终于在今年元月开始执行，规定主管机关收到环评书后，应厘清、说明非属环保署主管的业务争议点，再送审查。

但近半年来仅有三件环评案，就有两件被退件，其中一件就是渔业权补偿争议未解，业者还在努力中。

关键问题4〉审查委员有最终否决权 难回归环保专业考量

台湾的环评制度还有一项世界少有的，就是审查委员具有开发与否的最终“否决权”。

环评法从美国引进台湾，原希望开发单位将环保纳入考量，环保署给予审查建议，由主管机关做各种面向的综合评估后，再决定是否准予开发。

但在立法院修定时却增加第14条，规定主管机关于环评未完成前，不得为开发行为之许可，等于给予委员“否决权”。

当下属机关环保署可以否决行政院重大决策，成为“太上”行政院时，所有对土地征收、渔业权补偿有意见，或担心破坏环境的人全跑到环保署抗议。

沈世宏进一步分析，委员应讨论“是不是”而非“要不要”的问题。环评只要掺杂“要不要”，很多争议都讲不清楚。

“否决权有其时空背景，经过22年了，确实可重新检讨，”顾洋说，例如苏花改开发案，委员仅就是否对环境造成伤害而审查，希望透过什么方法降低影响，而不应该由委员做出这条公路要不要盖的决策。

虽然沈世宏任内不断建议修法拿掉“否决权”，“但难度非常高，根本送不进立法院，”他说，只要有否决权，遇到争议案件，就无法回归环保专业考量，因各方势力及争取补偿金的民众都会介入，最后又是政治决定。

关键问题5〉委员权责不成比例 领2000元出席费却审千亿开发案

环评委员出席费2000元，又要承受舆论压力。

能获聘为环保署环评委员的学者专家，均一时之选，但每次出席费只有2000元，却可能要审5000亿元的重大开发案，实在不成比例原则。

如遇到争议案件，还要莫名被骂。一位委员私下说，只要说出任何对开发单位较有利的话，脸书就会被灌爆，也会被环团告，“为何要为区区2000元，承受这么大的责任？”

加上21位委员中，有七位部会代表，环保署长、副署长都是当然委员，有时也会强势主导。

郑福田说，有委员平常不开会，等审查委员做出结论，才以专家身分发表高论，质疑结论。也有主席只花10分钟，就否决委员花10几小时达成的决议，交回再审，“这种不尊重专家、不负责任的做法，很不可取。”

关键问题6〉少数民意凌驾专业 缺少理性论述时就沦为全民公审

少数民意凌驾专业审查，也是环评普遍存在的现象。环评法设有公民参与机制，业者须召开说明会、公听会，信息实时公开透明，民众也可以到审查大会上登记发言。

这几年在环团的监督下，确实达到环保的成效。但遇到争议案件时，审查会议常因民众踊跃参与，挤得水泄不通，加上业主与民众诉求强烈不同，环评主席很难维持秩序。

按照会议守则，顾问公司先简报10至20分钟，民众以三分钟发言为限，通常主席都会尊重民众发言，尤其有立委参加时，民众总提问时间甚至达二至三小时，开发单位仅能答复10至20分钟，很难完整陈述内容、厘清争议。

有位委员不客气说，某立委常带民众参与审查会议，俨然是“主席”，霸占麦克风不放。

这几年，有些知名学者已不再担任环评委员。郑福田指出，因为遇到争议案件，民众无法理性论述，不尊重专业，还被羞辱，再当下去也没意义。

谈起争议性的环评审查，不管是委员、业主或工程顾问公司，只有两个字：凌迟。“耐心解释，参与民众不相信，甚至质疑我们是业主的帮凶，公然说谎护航，”一位工程师心酸地说。

“当环评审查变成全民公审时，大的开发案都不会来了，”沈世宏感叹。

由于环评充满不确定因素，现为审查委员的中兴大学水保系教授游繁结指出，为何海外投资无保障，台商还是要去，不排除受环评影响，当审查过程繁复又冗长时，自然降低投资意愿。

一位美商公司负责人表示，外商最怕不确定因素及适法性问题，同一个环评法令随时有不同解释，还有审查无法收敛、少数民意凌驾专业，环评不知要拖多久？这些都令人却步。

不过地球公民基金会执行长李根政也替环团抱不平，他认为环评受到关注，不是人民无理取闹，是政府没能力解决。建议政府做重大政策可行性评估时，就应该有民众参与机制，以创建公信力。

2005年堪称是台湾投资开发的分水岭，从国光石化，中科三、四期到美丽湾，不管是高污染的石化业、总出口占比三成的科技业，还是无烟囱的饭店业，都在环评上受挫。

现在国光石化不投资了，中科三、四期正准备第二阶段环评中，而环评案败诉的美丽湾渡假村还不知道何去何从？

就在6月10日的端午连休假期，总统蔡英文邀集行政团队开会，关切五大产业的进度，其中亚洲硅谷及绿能两大园区依法都必须环评。小英要求团队把握环评时程，不要让政见跳票。

连推动四年的离岸风电也正经历环评考验，仅能缓慢进行。小英如想兑现政见、摆脱台湾沦为投资者却步的污名，就从环评开始改革起吧。

【本文摘自远见杂志7月号；更多文章请上远见杂志官网】
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